Turismo en el centro de la ley urgente: ¿rescate ambiental o apuesta de alto riesgo?

La propuesta del Ejecutivo para recuperar las áreas protegidas mediante actividades como el turismo, la investigación y los servicios plantea una oportunidad estratégica para dinamizar zonas afectadas por economías ilegales. Pero el protagonismo otorgado al sector turístico se enfrenta a una realidad compleja: inseguridad, caída de visitantes y una reactivación aún inestable. ¿Puede el turismo sostener el peso de esta promesa?

El 14 de junio, el presidente Daniel Noboa envió a la Asamblea Nacional el proyecto de Ley Orgánica de Recuperación de Áreas Protegidas y Promoción de Desarrollo Local. Luego de su revisión en la Comisión de Desarrollo Económico, el texto pasó a llamarse Ley Orgánica para el Fortalecimiento de las Áreas Protegidas. Su primer debate en el pleno se dio el 2 de julio. Su segundo debate será este jueves 10 de julio del 2025. 

Desde su presentación, el texto generó expectativas, especialmente en el sector turístico, que lo interpretó como una vía para recuperar territorios tomados por actividades ilegales como la minería, la tala o el tráfico de especies. La finalidad de esta ley sería promover asociaciones entre el Estado, el sector privado y las comunidades para desarrollar actividades legales, incluyendo el turismo.

¿Una oportunidad para un sector aún golpeado?

A pesar del entusiasmo inicial, los datos evidencian un panorama económico complejo. Según el Portal de Servicios del Ministerio de Turismo, antes de la pandemia Ecuador recibía más de 900 mil turistas extranjeros. Para el periodo enero–mayo de 2025, se reportaron 531.429 visitantes, una mejora del 13,8% respecto a 2024 (466.956), pero aún un 41% por debajo de los niveles prepandemia. La reactivación sigue siendo parcial y no alcanza para hablar de un punto de inflexión.

El impacto en las áreas protegidas también es evidente. Hasta abril de 2025, las visitas nacionales a estos espacios cayeron un 36,82% y las extranjeras un 32,66%, en comparación con el mismo periodo de 2019. Aunque esta caída ha sido leída como un signo de crisis, también representa una oportunidad para repensar el modelo turístico: priorizar experiencias de bajo impacto, promover el turismo científico y comunitario, y enfocar en la conservación.

Visiones empresariales: oportunidades y advertencias

Entre las principales causas del rezago turístico se encuentra la crisis de seguridad. La expansión del crimen organizado en zonas rurales y costeras ha deteriorado la imagen de Ecuador como destino seguro. Según el ranking elaborado por el Foro Económico Mundial (WEF), que mide qué tan favorable es el entorno para el desarrollo del turismo en 119 países, Ecuador ocupa el puesto 88. Una de sus calificaciones más bajas se registra precisamente en la categoría de seguridad, donde alcanza solo 3.24 de 7, debido a la alta percepción de inseguridad del país a nivel internacional.

Para Holbach Muñetón, presidente de la Federación Nacional de Cámaras Provinciales de Turismo, hay señales positivas: la estabilidad en la dirección del Ministerio de Turismo, la continuidad del trabajo territorial por parte de los ministros y la buena comunicación con el gremio. “Yo creo que el ministro está haciendo bastante trabajo de territorio, está visitando a empresarios, microempresarios y emprendedores. Hemos tenido reuniones cada 15 o 20 días”, menciona.

Sin embargo, admite que el entorno económico del país es un obstáculo. “No hay esta dinámica entre el empresario y la gente de salir y conocer. Esto nos está pasando factura a nivel nacional.” Frente al problema de inseguridad, propone seguir ejemplos de países vecinos: “En Perú, Colombia y México se implementaron rutas turísticas y corredores seguros. Esto ya se ha pedido desde el sector”.

André Obiol, presidente de la Asociación Hotelera del Ecuador, defiende el rol del turismo en esta ley. Aclara que no se trata de turismo masivo, sino especializado: “Es un turismo exclusivo que aporta con conocimiento, experiencia, dinero, y que entiende que el futuro del planeta está en nuestra biodiversidad y ecosistemas únicos. Por eso siempre decimos que este tipo de turismo sostenible aporta al desarrollo y protección ambiental”.

Para Obiol, la ley podría permitir reconstituir el tejido social de zonas golpeadas si se la acompaña de políticas públicas robustas: “Veo una solución de futuro en el turismo ecológico, pero solo si desde hoy empezamos a trabajar en políticas estructuradas, alineadas con el sector público. Si esto funciona, va a haber necesidad de contratar gente”.

Obiol cita casos concretos donde el modelo mixto ya opera. Uno es la comunidad Siona, en el Parque Yasuní, donde sus miembros trabajan como guías y administradores de lodges sostenibles. “Con los recursos que generan, no tienen que invadir nuevos espacios, respetan sus costumbres y crean políticas de protección como la prohibición del plástico de un solo uso”.

Otro es la Estación de Biodiversidad Tiputini, manejada por la Universidad San Francisco de Quito junto con la Universidad de Boston desde 1994. “Es un centro científico de primer nivel dentro de la Reserva de la Biosfera Yasuní. A veces, cuando se entrega a la empresa privada o a la academia seria, estos manejos resultan más beneficiosos que cuando los administra el Estado”, afirma.

Ambos dirigentes coinciden en la necesidad de planificación sólida, reglas claras posteriormente socializadas y seguridad jurídica. La ley debe explicarse y discutirse con todos los actores, y sus beneficios y obligaciones deben quedar bien definidos. Además, Muñetón advierte sobre dos desafíos: liquidez y formalización.

“El sector turístico ha enfrentado el covid-19, la corrupción, apagones, movilizaciones... Entonces ¿qué hay para las empresas que han resistido cinco o diez años? Además, a nivel nacional hay 27.000 alojamientos informales, como Airbnbs no registrados. ¿Cómo competimos en desigualdad si no todos pagan impuestos?”, cuestiona.

Comunidades y legalidad territorial: rechazo constitucional y defensa de otros modelos de desarrollo

Mediante un comunicado oficial, pueblos y nacionalidades amazónicas rechazaron el proyecto de Ley de Áreas Protegidas y pidieron su archivo inmediato. La Alianza Ceibo, Amazon Frontlines, CONAIE, comunidad A’i Cofán de Sinangoe, Federación de Organizaciones Indígenas de Napo (FOIN), Nación Sapara, Nacionalidad Achuar, entre otros, firmaron el pronunciamiento.

Desde una perspectiva constitucional, exigieron:

• A la Asamblea Nacional, archivar la propuesta por considerarla inconsulta y regresiva de derechos.
• A la Corte Constitucional, actuar de manera preventiva frente a las violaciones a derechos colectivos y de la naturaleza.
• A la comunidad internacional, vigilar el incumplimiento reiterado del Ejecutivo sobre sus obligaciones en derechos humanos y ambientales.

En su argumento, subrayan que muchas áreas protegidas se superpusieron, sin consulta previa, sobre más de dos millones de hectáreas de territorios ancestrales, vulnerando los artículos 71 y 404 de la Constitución. “Desconocerlo, y pretender mercantilizar la naturaleza sin la participación y el consentimiento de los pueblos indígenas, significa fracturar su sistema de vida.”

Javier Ushinga, miembro de la Nación Sapara, coincide: “No estamos en contra de que se haga una ley, sino de que se imponga sin diálogo ni consentimiento... así solo se repiten fórmulas de despojo”.

Desde su comunidad proponen incluir otras formas de desarrollo como los mercados de carbono, la bioeconomía o la economía circular. “La mayoría de gobiernos piensa que solo servimos para el turismo, y no es así”, enfatiza.

Además, explica que han comenzado a organizar en seguridad mediante la Guardia Indígena, que forma parte de su gobernanza territorial. Han mantenido reuniones con la Gobernación y la Policía Nacional, pero aún enfrentan falta de financiamiento. “Los compañeros trabajan voluntariamente. entonces hemos empezado a buscar financiamiento, trabajando articuladamente con fundaciones que respetan el proceso de lucha del movimiento indígena, derechos. En otros territorios de Pastaza ya tienen guardias más estructuradas.

Sobre la inseguridad, hace una advertencia: “Las zonas urbanas se han vuelto más peligrosas. En Puyo, por ejemplo, antes era tranquilo, pero ahora aparecen muertos. No quiero caer en prejuicios, pero es función de la Policía Nacional ver la seguridad de la ciudad. A veces la situación se les sale de control”. 

Por ese motivo debería darse con esta ley profundidad de integración en los sectores que pueden ofrecer seguridad, como los guardaparques, Policía Nacional, Militares y la Guardia Indígena con normativa clara que permita un trabajo articulado con cruce de información y con el financiamiento necesario para afrontar la inseguridad.

Desde el ámbito jurídico, Alejo Pérez, abogado y docente especializado en Derecho Ambiental advirtió sobre los vacíos y riesgos de la propuesta:

“Es importante que antes de administrar las áreas protegidas debemos protegerlas de manera efectiva… la protección implica que deberán tomarse medidas para prevenir que, en un momento determinado, por la actividad económica que se pretende implementar en las áreas protegidas, puedan provocar una contaminación o daño ambiental, que viole los derechos de la naturaleza (Art. 71 al 74 de la Constitución)”.

El informe aprobado para el segundo debate establece que los proyectos serán específicos, delimitados y no invasivos, y que las zonas donde se desarrollan las actividades serán catalogadas de uso público, turístico y de recreación. 

También señaló su preocupación por el artículo 7 del proyecto:

“Personalmente no estoy de acuerdo de que se den asociaciones con empresas privadas, pues esto implica una real intervención dentro de las áreas protegidas… los proyectos podrían estar enfocados en alojamientos, construcción, transporte que implica intervención dentro de las áreas protegidas.”

Y finalmente cuestionó el enfoque de compensación planteado:

“Aquí se hace mención de algo que no me parece correcto y es que se pretenda compensar lo ambiental con lo económico, eso es un grave error, lo ecológico se compensa con lo ecológico, no hay otra forma.”

Otros actores clave: Guardaparques y WWF alertan sobre la fragilidad institucional del MAATE

Durante las comparecencias en la Asamblea, la Asociación de Guardaparques del Ecuador fue clara: la gestión de las áreas protegidas debe seguir siendo responsabilidad del Estado. “La inversión privada debe ser un complemento, no un sustituto”, expresaron. La Asociación propuso crear un Servicio Nacional de Áreas Protegidas como institución autónoma, especializada e independiente del Ejecutivo.

En el informe para primer debate plantea una empresa pública subordinada al poder central, lo que reduce su autonomía operativa. No obstante, en el informe para el segundo debate hay un cambio: sí se creará el Servicio Nacional de Áreas Protegidas bajo la rectoría del Ministerio de Ambiente, pero con autonomía administrativa. 

Si bien se reconoce la figura del guardaparque como servidor público especializado y se menciona una carrera técnica, no se incluyen garantías laborales ni estructura legal clara. De demandas como seguridad social, protocolos y continuidad del personal, se recoge apenas la dimensión simbólica. Es por ello que a través de redes sociales continúan haciendo un llamado a que se planteé su pedido inicial.

La sostenibilidad financiera se ataría a un fideicomiso manejado por la misma empresa pública, lo que genera dudas sobre su independencia y transparencia en la gestión.

Desde WWF Ecuador, el enfoque coincide: la falta de recursos y debilitamiento del Ministerio del Ambiente se arrastra desde hace años. Esteban Falconí, gerente de proyectos, considera que la urgencia económica puede servir para visibilizar esa precariedad estructural.

Advirtió que los ingresos generados deben reinvertirse en las áreas protegidas, pero no pueden ser la única vía de sostenimiento: “Se debe cobrar entradas a visitantes, al menos en algunas, para potenciar infraestructuras como parqueaderos y baños.” Además, propone que el financiamiento sea compartido: entre Estado, cooperación y sector privado.

Falconí remarca que el problema no es la falta de leyes, sino su aplicación real, debido debilitamiento deliberado del Ministerio del Ambiente durante las últimas administraciones, que mermó su capacidad regulatoria. Recuerda que desde 2015 no se cobra en muchas reservas y que el estado institucional es crítico: “Durante el gobierno de Lenín Moreno se desvincularon 398 personas del MAATE.”

Por ello, WWF propuso que el Fondo Nacional para la Gestión Ambiental funcione mediante un fideicomiso público, con autonomía y capacidad para captar cooperación internacional. Del cuál dentro del documento para segundo debate no consta el presupuesto destinado por el estado para la conservación, que serviría para creación de este fondo y del Servicio del SNAP.

Proceso político y técnica legislativa

La Ley Orgánica para el Fortalecimiento de las Áreas Protegidas es la tercera del paquete económico urgente enviado por el Ejecutivo, lo que evidencia un patrón de presión legislativa. Para Esteban Ron Castro, abogado y máster en Democracia y Buen Gobierno, esta figura se ha convertido en una estrategia de agilidad política, pero sin sustento técnico sólido: “Esta técnica de presión al Legislativo busca aprobar leyes que no necesariamente tienen materia económica, sino materias colindantes”.

Ron advierte tres riesgos sustanciales. Primero, la inconstitucionalidad por forma y fondo: como en la Ley de Integridad Pública, que ya enfrenta demandas por contradecir derechos constitucionales. Segundo, el vaciamiento institucional: “Se está debilitando el sentido real de estas leyes”, advierte, alertando sobre el uso de la figura para intereses políticos. Y tercero, la creación de “normas troles”: leyes que modifican múltiples normativas sin claridad ni coherencia jurídica, lo que podría obligar a aplicar simultáneamente leyes como el COESCOP, la Ley de Contratación Pública o la de Integridad.

Inclusive en la Ley de Áreas protegidas se topa un tema de consulta previa e informada "que tendrían que modificar en su momento en el Código de la Democracia". Precisamente este es uno de los puntos cuestionados debido a que se menciona este derecho pero no en los términos constitucionales correspondientes.

También cuestiona la ausencia de inteligencia legislativa previa: “Los propios asambleístas no saben qué está pasando con estas leyes… ni siquiera comprenden su posterior aplicación”. En su opinión, se parte de supuestos inexistentes, pues ni siquiera se cuenta con datos clave: presencia de crimen organizado en áreas protegidas, planes de vida de las comunidades o cifras del sector turístico. De todas estas consideraciones, el informe para segundo debate solo contempla información sobre la presencia de minería ilegal en áreas protegidas. 

Sobre las disposiciones transitorias, señala que se han convertido en válvulas de intereses ocultos: “En este caso hubo una amplitud de beneficios, sin definición… cualquiera puede acogerse. Las interpretaciones están abiertas”. Critica también que se haya ignorado el pedido de los guardaparques al convertir su propuesta institucional en una empresa pública: “No tiene sentido crear una empresa pública si su finalidad no es mercantil”.

Finalmente, alerta sobre el contexto político en la Asamblea Nacional en términos de tensiones políticas necesarias para la independencia de poderes y resulte un debate fructífero con normas coherentes, útiles y funcionales: “Existe una sumisión del Legislativo al Ejecutivo, sí el bloque de ADN no le va a decir que no al presidente y la oposición es incapaz de generar discusión y las normas seguirán saliendo con estos déficits”.

Frente a este escenario, cabe preguntarse: ¿Será suficiente el tiempo para recabar y comprender la información clave antes del segundo debate? ¿Qué futuro se pretende proteger si no se conoce con rigurosidad el presente ni se escucha a quienes lo habitan?

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