Hace 46 años Ecuador regresó a la democracia y, con ello, ha sido constante la implementación de consultas populares y referéndums como mecanismos de participación ciudadana. Sin embargo, los presidentes de la República los han convertido en una herramienta política de legitimación y de medición de su popularidad; aunque en los últimos años también han sido usados con otros fines, sostienen expertos consultados por EXPRESO.

El pueblo ha sido convocado desde 1978 para que se pronuncie en 12 referéndums surgidos por iniciativa del Ejecutivo, y en dos plebiscitos propuestos desde la ciudadanía (la consulta popular sobre el Yasuní y el Chocó Andino).

La primera vez que la ciudadanía tuvo que opinar mediante uno de estos mecanismos fue el 15 de enero de 1978. Con el 43 % de los votos, los ecuatorianos aprobaron una nueva Constitución (la decimoctava) que rigió al Ecuador. Tras este ejercicio, se dio paso a las elecciones presidenciales y al retorno a la anhelada democracia, luego de seis años de un régimen militar dictatorial.

Ocho años después fue transformada, hasta nuestros días, en una herramienta más dentro del juego político. Para Pablo Ospina, antropólogo, experto en historia política y docente en la Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador, este ejercicio democrático no necesariamente ha tenido que ver con los temas en discusión, sino que siempre ha estado mezclado con intereses de fortalecimiento político. El caso más claro en este sentido, señala, fue el referéndum de 1986 convocado por el entonces primer mandatario León Febres-Cordero.

En esa ocasión, como en las posteriores, los ecuatorianos no votaron por el tema (la pregunta inducía a elegir el sí), sino que fue tomado como si fuera un plebiscito sobre el gobierno de turno, sostiene Ospina. La intención era captar el apoyo para los candidatos de Febres-Cordero; por esto, a su criterio, las consultas han sido muy manipuladas y no han tratado temas de verdad importantes.

Similar a lo que ocurrió en 2011, cuando Rafael Correa gobernaba el país y planteó 10 preguntas. Entre ellas, estaba “la metida de mano a la justicia”, recuerda Stalin Raza, experto en derecho constitucional, ya que entre los cuestionamientos sobre los casinos, la prohibición del desarrollo de espectáculos en los que se dé muerte a los animales, entre otros temas, estaba la modificación de la composición del Consejo de la Judicatura. Y con ello, la reestructuración del sistema judicial, agrega Ospina.

Solo en pocas ocasiones, por coincidencia o por casualidad, esta herramienta de la democracia directa ha servido para mejorar la vida de la ciudadanía, expresa Raza; pero, en términos generales, se han referido más a asuntos macros de la política, en lugar de atender los problemas cotidianos de la población, referentes a salud, educación y trabajo.

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Para Francisco López, especialista en procesos constitucionales y catedrático de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, las consultas populares han tenido una utilidad bastante nula en la práctica para el Estado y para la ciudadanía; salvo los referéndums de 1978 y 2008 (en los que se pidió al pueblo que aprobara o no la nueva carta magna), o el referéndum y consulta popular de 2018 (que convocó Lenín Moreno para reestructurar el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social y finiquitar a sus miembros). “De allí, solo ha sido utilizada por los presidentes para medir su popularidad”.

O para recuperar credibilidad, explica Esteban Ron, abogado constitucionalista, experto en derecho electoral y decano de la Facultad de Ciencias Sociales y Jurídicas de la Universidad Internacional SEK. Él se refiere a la consulta popular de 2017, con la cual asegura que el expresidente Rafael Correa ganó popularidad. En esa ocasión el cuestionamiento fue: “¿Está usted de acuerdo en que, para desempeñar una dignidad de elección popular o para ser servidor público, se establezca como prohibición tener bienes o capitales, de cualquier naturaleza, en paraísos fiscales?”.

Así también lo hizo Moreno, nueve meses después de asumir la Presidencia, en 2017, y esa ha sido la consulta popular y referéndum con mejores votaciones a lo largo de la historia, con los más altos niveles de aceptación. En ese plebiscito, Moreno aprovechó sus niveles de aceptación ciudadana para hacer una reconfiguración al sistema.

Todo lo contrario resultó para el expresidente Guillermo Lasso, quien llamó a las urnas cuando ya no contaba con el respaldo de la población y existía un desgaste de su figura, manifiesta Ron, por lo que obtuvo un ‘no’ rotundo en las ocho preguntas que planteó. En esa ocasión, el referéndum fue planteado como una oferta de campaña de Lasso, en diciembre de 2021, pero como no tenía idea de la magnitud que tenía se terminó votando en febrero de 2023.

También para legitimar funciones, expone Ospina, quien rememora que Fabián Alarcón, tres meses después de asumir la Presidencia en febrero de 1997, llamó al pueblo para que (entre las 14 interrogantes) ratifique las decisiones tomadas por el organismo legislativo: el cese de funciones del entonces presidente Abdalá Bucaram y la designación de Alarcón como presidente interino. “Cuando los presidentes quieren legitimarse, estas cosas se hacen muy temprano”, antes de desgastarse y perder la oportunidad.

En esa ocasión, la intención política era obvia, destaca el historiador político, no estaba disfrazada. Ante la controversia de si el Congreso tenía o no la potestad para haber actuado como lo hizo y ante los conflictos jurídicos, la solución fue acudir al pueblo para que este resuelva. Sin embargo, se usó a la ciudadanía para volver constitucional algo que no lo era, dice López. “No explicaron a los votantes el entramado”. Esto porque el fallo dependía de lo que la ciudadanía creyera, sin debate; votaban a su libre albedrío, subraya Ron.

Debido a la forma en que se ha venido utilizando este instrumento, se ha desnaturalizado, sentencia Raza, porque su fin legítimo es que el pueblo pueda decir a sus mandantes por dónde quiere que vayan los destinos de la gestión gubernamental. Sin embargo, contrario a esto, las preguntas buscan en realidad afianzar el respaldo político. Por ello, es válido cuestionarse si la ciudadanía puede responder con conciencia y con conocimiento lo que se le está consultando, dice López. Para el catedrático, la respuesta, en la mayoría de los casos, es no. “Hay temas que debieron ser presentados directamente a la Función Legislativa como reforma de ley”.

Aun así, Ron cree que ahora que las consultas populares y referéndums están bajo el escrutinio público, se desgastan previamente, ya que son discutidos mientras son calificados por el organismo de control constitucional.

Por ello, a diferencia de antes, cada vez es menor la expectativa ciudadana de que estas herramientas de consulta puedan servir para tomar decisiones sobre asuntos de interés público.

Y en ocasiones, según Ospina, la gente vota en contra de lo que busca el mandatario, a manera de darle una lección.

2008, el después de las consultas populares

A partir de la Constitución de 2008, las consultas populares cambiaron de sentido y de forma; ampliando su uso para asuntos de interés público, consultas ciudadanas y también de órganos subnacionales, explica Esteban Ron, experto en derecho electoral.

Antes los plebiscitos se los hacía solo bajo iniciativas de carácter presidencial y no eran temas abiertos sobre asuntos de interés público, ni era obligatorio incluir los anexos de las preguntas, ni contaban con un control constitucional; sino que solo eran herramientas que eran utilizadas para hacer reconfiguraciones gubernamentales a partir del apoyo al gobierno.

Aunque las consultas son más técnicas, se han convertido en una herramienta del discurso gubernamental. El expresidente Correa utilizó este mecanismo para legitimar sus decisiones, al no contar con el respaldo de la Asamblea, subraya Ron.

Por otro lado, al ser tan técnicas, a la ciudadanía no se le hace tan fácil proponerlas, ya que se debe contar con un conocimiento integral (si es que ya está normado) de lo que va a preguntar, porque serán calificadas por la Corte Constitucional, advierte Francisco López, especialista en procesos constitucionales.

PARA SABER

Presupuesto

Los presidentes han sostenido que no hay dinero en las arcas estatales, pero los plebiscitos son altamente costosos, y su valor se incrementa si no son realizados a la par de los comicios establecidos.

Socialización

La participación ciudadana debe ser más crítica e informada, preguntarse cómo esa propuesta ayudará, en qué términos se van a reformar las leyes, qué regulación se establecerá.

Aplicabilidad

No solo hay que guiarse por las decisiones que le gustaría que se tomen, sino que tiene que analizar que estas se puedan concretar y en qué tiempo.

Reforma

Luego del pronunciamiento ciudadano, los enunciados deberán ir a la Asamblea Nacional, para que las reformas a las normativas sean tratadas en el pleno.

Vigencia

Hay que tener en cuenta que en el referéndum, lo que se acepta reforma la normativa y, en ese sentido, queda en la ley.

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