Compras públicas sin competencia

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Compras públicas sin competencia

Con un solo oferente se efectuó el 42,6 % de los procesos de contratación pública bajo régimen común de los últimos seis años

Compras públicas
Ilustración compras públicas.Miguel Rodríguez

Sin competencia ni comparación de ofertas. En los últimos seis años, se han registrado en el Sistema Nacional de Contratación Pública más de 70.000 procesos bajo régimen común -convocatorias abiertas, en su mayoría- en los que solo participó un único oferente.

Con esta característica se adjudicaron contratos por un total de 6.051 millones de dólares entre 2016 y 2021, según datos del Servicio Nacional de Contratación Pública (Sercop), a los que se tuvo acceso. Solo en 2021, el monto de estos procesos fue de 977,2 millones, es decir, 17 % de todo lo gastado el pasado año en compras públicas.

La participación de un oferente puede darse por diversos factores; por ejemplo, requisitos muy concretos por el objeto de la contratación, y cada caso es motivo de análisis, concordaron analistas. Sin embargo, estos procesos deberían ser la excepción si se observaran los principios de trato justo, igualdad, concurrencia, oportunidad, determinados en la Ley del Sistema Nacional de Contratación Pública.

Para el Sercop, la participación de un solo proveedor es una de las 33 causales de alerta de una “posible mala práctica” en la matriz de riesgo de su sistema tecnológico. Esto indica que la Coordinación Técnica de Control debe realizar una supervisión sobre ese proceso, solicitando información a la entidad contratante que justifique lo ocurrido; de lo contrario, debe declararse desierto, explicó María Sara Jijón, directora del Sercop.

Pero no siempre se trata de malas prácticas, aclaró. En contadas ocasiones, puede ser el único proveedor en el país, por tratarse de un tema muy especializado. También, puede ocurrir que otras ofertas hayan sido descalificadas. La directora de la entidad explicó que una de las posibles razones para descalificar a un proveedor en un proceso de compras públicas es que tenga deudas vigentes con el Estado.

Para Leonardo Gómez, coordinador del Observatorio de Gasto Público, en ocasiones, requisitos tan específicos pueden responder a la intención de beneficiar a una determinada empresa.

En la mayoría de los procesos de régimen común se realiza una convocatoria abierta en la que se invita a los proveedores a participar y luego debe haber un proceso de selección entre quienes presentaron sus ofertas. Sin embargo, hay excepciones, como la contratación directa para consultoría, que permite a la entidad contratar directamente al consultor que cumpla con los parámetros requeridos, siempre que el presupuesto no exceda de 67.799 dólares (para este 2022), señaló Ricardo Mejía, jefe de Contratación Pública y Procesal en Meythaler y Zambrano Abogados.

De acuerdo con el análisis de datos de las contrataciones públicas desde el 2016 al 2021, obtenidas para esta publicación, la participación de un solo oferente se observa en otras modalidades: cotización, ferias inclusivas, lista corta, menor cuantía, licitación, licitación de seguros, subasta inversa electrónica y concurso público.

Subasta inversa electrónica es la modalidad que suma el mayor monto: 3.254 millones de dólares, entre 2016 y 2021, en procesos adjudicados sin puja. Luego, se ubica licitación, con 873,9 millones y, en tercer lugar, cotización con 338,1 millones. Los valores adjudicados van desde montos mínimos hasta decenas de millones; el año pasado 94 procesos que superaban el millón de dólares solo tuvieron un oferente.

Licitación es la modalidad que destaca entre los procesos más costosos de los últimos seis años con solo un participante. Bajo este procedimiento se realiza una convocatoria en el portal de Compras Públicas y se da un plazo para la recepción de ofertas, las cuales deben ser evaluadas y calificadas por una comisión técnica. La oferta económica tiene el peso más importante.

Del período analizado, en 2016 se firmó el contrato más costoso, referente a la prestación del Servicio de identificación, marcación, autentificación, rastreo y trazabilidad fiscal (Simar) para bebidas alcohólicas, cerveza y cigarrillos de producción nacional. Un proyecto impulsado por el Servicio de Rentas Internas (SRI) con el objetivo de evitar la evasión tributaria y combatir el contrabando.

El contrato fue suscrito el 12 de julio de 2016 entre el SRI y el Consorcio Sicpa Ecuatrace, por un monto de 72,7 millones de dólares, sin IVA. El consorcio está integrado actualmente por la sucursal de la compañía suiza Sicpa y la firma Sicpa Ecuador GSS.

Al proceso -publicado el 7 de abril en el portal de Compras Públicas- se convocó a 1.302 proveedores. El plazo para presentar las ofertas era hasta el 5 de mayo; no obstante, fue ampliado hasta el 19 de mayo para “garantizar la debida concurrencia de oferentes”. La única oferta que se presentó fue la del Consorcio Sicpa Ecuatrace, calificada con un puntaje de 88 sobre 100.

Con fecha 31 de mayo, antes de emitirse la calificación, el Sercop presentó un oficio de supervisión, en el que indicaba que el proceso fue realizado dentro del “marco normativo”. Como único antecedente, se indicó que no se había recibido ningún reclamo o denuncia. Sin embargo, días antes (26 de mayo), Cervecería Nacional había presentado un reclamo administrativo señalando que el proceso precontractual estaba “totalmente viciado”, por lo que solicitaba su suspensión temporal. Posterior a la adjudicación, la firma presentó un recurso de apelación ante el SRI.

“No hubo un direccionamiento”, aseguró Leonardo Orlando, exdirector del SRI, sobre la adjudicación de este proyecto, del cual existía un compromiso presidencial desde 2014. Pero, data de tiempo atrás: en 2009 -recordó Orlando- el SRI recibió “una expresión de interés del mismo grupo que tiene sede en suiza, Sicpa”. Sobre la participación de una única oferta, explicó que al descartarse que hubiese proveedores locales que prestaran este servicio, se abrió una licitación pública internacional. En cuanto a los reclamos de Cervecería Nacional, dijo que fueron por “intereses económicos”. Para conocer la postura de esta empresa, se solicitó una entrevista, pero no hubo respuesta.

Otro hecho que generó dudas sobre esta contratación fueron los señalamientos dentro de una trama de corrupción a Sicpa Brasil Industrias de Tintas y Sistemas, subsidiaria de la firma suiza y proveedora del sistema de marcación Sicobe en ese país. De acuerdo con una noticia publicada el 27 de mayo de 2019 en el diario O Globo de Brasil, el Tribunal Federal brasileño condenó a tres personas involucradas en este caso, entre ellas a Charles Nelson Finkel, exvicepresidente ejecutivo de Sicpa Brasil, por pago de sobornos a un funcionario de la Secretaría de Ingresos Federales. El monto suma 15 millones de dólares y se realizó por medio de una consultora.

La agencia de comunicaciones del consorcio respondió a una solicitud de entrevista del medio que: “Sicpa no hace o dirige gestiones cuestionables y/o antiéticas en ningún país del mundo. En el caso específico de Brasil, Sicpa fue investigada pero nunca se produjo acusación alguna contra Sicpa o alguno de sus ejecutivos. La acusación se hizo en contra de un consultor y Sicpa reconoció su responsabilidad por no haber detectado la actuación de este consultor y pagó una multa por ello”.

Según la subdirectora general de Desarrollo Organizacional del SRI, Carolina Merino Darquea, se espera la entrega final del contrato para abril de este año. Este proceso contó con un examen de la Contraloría (2017), que concluyó que se observaron las disposiciones legales.

Una contratista reiterativa

Otros procesos de licitación de alto valor con la participación de un solo oferente son los que llevó a cabo el antiguo Ministerio de Justicia para el servicio de alimentación para personas privadas de libertad y adolescentes en conflicto con la ley, durante los años 2016 y 2018.

En 2016 se firmaron dos contratos, que en conjunto sumaron 35,5 millones. En 2018, se firmó otro por 17 millones. En los tres, la única empresa participante y, por ende, favorecida fue Lafattoria. La contratista ha ofrecido este servicio por alrededor de una década, aunque no siempre lo hizo a escala nacional como ahora.

En el segundo proceso de 2016, cuyo contrato se firmó el 30 de diciembre por un valor de $ 26,6 millones, Lafattoria fue calificada con un puntaje de 98 sobre 100. De la revisión del archivo, llama la atención que, de siete preguntas recibidas por parte de proveedores interesados, en cinco se cuestionaba por qué el servicio no se podía brindar de manera sectorizada o por provincias, de tal forma de dar oportunidad de participar a pequeñas empresas. El ministerio justificaba que no era posible sectorizar porque implicaría realizar al menos nueve procesos.

Esta misma modalidad se mantuvo en el proceso de 2018, cuyo contrato fue firmado el 14 de junio. María Belén Ayala, excoordinadora general administrativa financiera del ministerio y quien estuvo en esta adjudicación, explicó que varios factores incidían en la baja participación. Por un lado, para que el contrato les resultara rentable a las empresas se requería de volumen por el costo diario de la alimentación por persona ($ 2,50). Por otra parte, puesto que los pagos se realizaban entre uno y dos meses después de haber prestado el servicio, requerían de suficiente liquidez.

Sobre la posibilidad de dividir las contrataciones por zonas, las cuales reúnen varias provincias, explicó que por logística resultaba complicado. “No podíamos jugarnos a que les falte la comida, eso genera levantamientos”, comentó Ayala, quien añadió que lo que sí se hizo fue eliminar la exigencia en los pliegos de experiencia en alimentación para centros penitenciarios.

Sobre la calidad del servicio, Rosana Alvarado, exministra de Justicia (2017-2018), señaló: “Creo que siempre las cosas pueden ser mejores. Pero así como había mucha gente que se quejaba de la alimentación, otros decían que finalmente recibían tres comidas al día”.

En un proyecto sobre la Alimentación para personas privadas de la libertad y adolescentes infractores, presentado en diciembre de 2020 por el Servicio Nacional de Atención Integral a las Personas Adultas Privadas de la Libertad y Adolescentes Infractores (SNAI), la entidad señaló que “pese a las mejoras en el servicio, persisten los problemas en cuanto a la calidad, cantidad; así como la falta de vajillas unificadas, que garanticen la provisión de las raciones”, admitiendo que la “baja calidad” genera “problemas de salud”.

Las adjudicaciones de diciembre de 2016 y junio de 2018 tuvieron contratos complementarios. El primero por $ 9,3 millones adicionales; el segundo por 1,4 millones más. Tras cinco procesos posteriores declarados desiertos, Lafattoria se mantiene como única proveedora, pero desde hace tres años sin la firma de un contrato.

Se solicitó vía correo electrónico una entrevista con la contratista, quien, en principio, accedió. Sin embargo, tras la solicitud de que se mantuviera en el anonimato a los voceros de la compañía y la negativa del Diario a esta petición, Lafattoria suspendió la entrevista.

El coordinador del Observatorio de Gasto Público, Leonardo Gómez, subrayó que un proceso no debería avanzar sin al menos tres empresas disputándose un proyecto. “Si solo se presenta una, qué sentido tiene que se realice un proceso de selección. Cada una tendrá su justificación; pero sí genera dudas respecto al desempeño de quienes están calificando y evaluando desde las instituciones públicas”.

La transparencia y lucha contra la corrupción es uno de los retos del gobierno de Guillermo Lasso y desde el Sercop trabajan en tres estrategias para incrementar la participación en la contratación pública: transparencia en el acceso a la información, simplificación en los pliegos y control en los procesos. 

Sin embargo, los numerosos procesos de contratación que en los últimos años se han adjudicado con la mínima concurrencia, junto a los casos presentados, muestran que aún las bases del sistema de contratación pueden resultar favorecedoras para determinadas empresas, incluso en una dinámica de monopolio que obstruye la competitividad, y al final puede tener un efecto perjudicial en los beneficios de ese rubro.

Este reportaje fue realizado por Patricia González para Diario EXPRESO y CONNECTAS con el apoyo del International Center for Journalist (ICFJ).