¿Un solo alcalde basta para gobernar las grandes ciudades de Ecuador?

¿Un solo alcalde basta para gobernar las grandes ciudades de Ecuador? Guayaquil y Quito crecieron. También lo hicieron sus periferias, los desafíos para administrar territorios cada vez más extensos y las quejas de sectores que aseguran no sentirse atendidos por sus municipios. Sin embargo, la forma de gobernar las dos ciudades más grandes del país -y el resto- prácticamente no ha cambiado: un solo alcalde concentra la conducción política y administrativa de todo el cantón.

El debate sobre cómo gobernar una metrópoli

Esa realidad ha abierto un debate que otras capitales latinoamericanas enfrentaron hace años: ¿puede una sola autoridad responder con eficacia a las necesidades de ciudades cada vez más grandes, diversas y complejas? En Lima (Perú), Caracas (Venezuela) y Ciudad de México (México), por ejemplo, la organización territorial sigue modelos distintos al ecuatoriano. Algunas combinan una autoridad metropolitana con gobiernos locales, mientras que otras distribuyen la gestión entre varios municipios con competencias propias.

Según los especialistas consultados por EXPRESO, estos modelos buscan acercar la toma de decisiones a los ciudadanos y atender con mayor precisión las necesidades de cada zona, aunque también plantean desafíos en materia de coordinación institucional. En Ecuador no existe un esquema similar, pero algunas zonas han comenzado a cuestionar si el modelo actual responde a sus necesidades.

Caracas y el riesgo de fragmentar la gestión

Caracas ofrece otro escenario. Su área metropolitana está conformada por cinco municipios —Libertador, Chacao, Baruta, Sucre y El Hatillo—, cada uno con su propio alcalde y concejo municipal. Sin embargo, desde 2017 la ciudad no cuenta con una autoridad metropolitana electa, luego de la supresión de la Alcaldía Metropolitana. El caso muestra que dividir la gestión entre varios gobiernos locales tampoco garantiza, por sí solo, una coordinación efectiva de los problemas que afectan a toda la ciudad, como la movilidad, la planificación urbana o la seguridad.

La Aurora, en el cantón Daule, y sectores de los valles de Quito son dos ejemplos de territorios que, como ha publicado EXPRESO, han expresado su inconformidad con la distribución de las decisiones y las inversiones. Sus habitantes sostienen que no reciben la atención ni las obras que requieren y, por ello, han planteado la posibilidad de independizarse y convertirse en nuevas jurisdicciones. El debate, sin embargo, trasciende la creación de nuevos cantones o la división territorial: la pregunta de fondo es si Ecuador debería replantear la forma en que administra sus grandes ciudades y avanzar hacia modelos más descentralizados, con autoridades cercanas a cada sector, sin perder una planificación urbana integral.

Descentralizar sin multiplicar alcaldes

Para Sebastián Benavides, arquitecto guayaquileño que vivió durante cinco años en Colombia y se especializó en urbanismo en Monterrey (México), la respuesta no está en copiar un modelo extranjero, sino en identificar qué elementos podrían funcionar en cada ciudad. Ciudad de México, explica, combina un gobierno central con 16 alcaldías; Lima articula una municipalidad metropolitana con gobiernos distritales; y Caracas evidencia los problemas que puede generar la fragmentación cuando “no existe una autoridad metropolitana con suficiente capacidad de coordinación”. Por eso, considera que Ecuador debería adaptar las herramientas que mejor respondan a su realidad.

En Guayaquil, Benavides considera que sí existe espacio para avanzar hacia un modelo más descentralizado, pero sin multiplicar autoridades. La ciudad, sostiene, ya funciona en la práctica como una metrópoli que desborda los límites del cantón. “La conexión cotidiana con Durán, Samborondón y Daule hace que problemas como movilidad, expansión urbana, vivienda, servicios y planificación tengan una dimensión metropolitana que difícilmente puede resolverse desde administraciones aisladas”. Su propuesta es mantener una autoridad central que planifique la ciudad como un todo y otorgar mayores competencias a administraciones territoriales para resolver los problemas más cercanos a los ciudadanos.

“La conexión cotidiana con Durán, Samborondón y Daule hace que problemas como movilidad, expansión urbana, vivienda, servicios y planificación tengan una dimensión metropolitana que difícilmente puede resolverse desde administraciones aisladas. La propuesta no implica multiplicar alcaldes ni dividir Guayaquil en nuevos municipios, sino descentralizar la gestión: mantener una autoridad central que planifique la ciudad como un todo y otorgar mayores competencias a administraciones territoriales para resolver los problemas más cercanos a los ciudadanos”.Sebastián Benavides, arquitecto 

Quito parte de una realidad diferente, porque ya cuenta con un régimen de Distrito Metropolitano. Para Benavides, no tendría sentido trasladar mecánicamente el modelo de Ciudad de México o Lima. El reto sería fortalecer la estructura existente y dotarla de mejores herramientas de coordinación y gestión. En ambos casos, concluye, el desafío está en encontrar el nivel adecuado de gobierno para cada problema y dejar de administrar las metrópolis únicamente a partir de límites administrativos que ya no corresponden con la forma en que sus habitantes viven, trabajan y se movilizan.

Para Felipe Espinoza, arquitecto y especialista en planificación territorial, Guayaquil ya funciona como una realidad metropolitana que supera los límites de su cantón. La conurbación con Daule, Samborondón y Durán ha generado una integración económica y urbana en la que las personas se movilizan entre territorios para trabajar, estudiar, acceder a servicios o realizar compras. Pero esa integración también ha trasladado los problemas de un cantón a otro: el crecimiento de las zonas vecinas no ha estado acompañado, según el especialista, por una expansión proporcional de la infraestructura vial. Una situación que también se observa en Quito.

Para Espinoza, este escenario evidencia el límite de una planificación exclusivamente cantonal. Una autorización urbanística o un nuevo desarrollo habitacional puede beneficiar a un municipio, pero terminar aumentando la presión sobre las vías y servicios de otro. Por eso plantea que Guayaquil, Daule, Samborondón y Durán deberían empezar a ser gestionados desde una visión metropolitana, especialmente en movilidad, expansión urbana, infraestructura y protección de recursos naturales. La idea sería contar con una planificación común que permita anticipar el crecimiento en lugar de responder a los problemas cuando ya están instalados.

El especialista advierte que descentralizar no significa necesariamente multiplicar alcaldes. Los modelos que combinan una autoridad metropolitana con gobiernos locales pueden acercar la gestión a los ciudadanos, pero también enfrentar problemas de superposición de competencias, disputas presupuestarias y enfrentamientos políticos. Por ello, considera que el desafío es establecer qué asuntos deben resolverse a escala metropolitana y cuáles pueden quedar en manos de gobiernos locales.

Si Guayaquil y Quito adoptaran un modelo metropolitano de dos niveles con una autoridad central y gobiernos locales, ganarían una planificación unificada para frenar la expansión desordenada, optimizar el tráfico y proteger recursos clave como el Delta del Guayas, además de una gestión de proximidad más eficiente para cada sector. Este modelo permitiría que las decisiones sobre movilidad, infraestructura y crecimiento urbano se tomen con una visión integral de la ciudad y su área de influencia, y no de manera aislada por cada cantón.Felipe Espinoza, 
​planificador urbano y territorial

Londres como referencia

En ese punto, Espinoza mira hacia Londres como una referencia que podría resultar más útil para Guayaquil y Quito. Su propuesta separa las funciones estratégicas de las de proximidad: una autoridad metropolitana se concentraría en la planificación territorial, el transporte, la infraestructura y los grandes proyectos, mientras que administraciones locales asumirían los servicios y problemas cotidianos de cada zona.

Para Guayaquil y Quito, plantea entonces una fórmula que combine ambas escalas. En Guayaquil, esto implicaría avanzar hacia un plan metropolitano al 2050 que considere a los cantones de la conurbación como una unidad territorial para temas estratégicos. En Quito, supondría reforzar la gestión de proximidad sin perder una visión conjunta del Distrito Metropolitano. La clave, insiste, sería que las competencias estén claramente delimitadas y que exista una planificación vinculante de largo plazo. “El objetivo no sería tener más autoridades por tenerlas, sino lograr que una ciudad que funciona como una unidad pueda también planificarse y gobernarse”.

Fortalecer lo que ya existe en Quito

Con Espinoza coincide el especialista en gobernanza y territorio, Diego Cevallos. En el caso de Quito considera que el modelo actual, con un alcalde y administraciones zonales, se ha consolidado con el paso de los años y tiene fortalezas que pueden ser aprovechadas. “Es una estructura que, de una u otra manera, se ha consolidado a lo largo de los años y ha generado fortalezas institucionales”, sostiene.

Cevallos reconoce que el esquema no es perfecto y que existen aspectos por mejorar. El principal desafío, explica, está en fortalecer la capacidad de las administraciones zonales para identificar oportunamente los problemas de cada territorio y responder con mayor rapidez.

También recuerda que las administraciones zonales no trabajan de manera aislada. Su existencia no limita las competencias de otras entidades municipales, como la Empresa Pública Metropolitana de Agua Potable, la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas o la encargada de la gestión de residuos. Todas intervienen en los mismos territorios, pero dentro de sus respectivas competencias.

Por eso, para Cevallos, el reto está en mejorar la coordinación dentro del propio Municipio. El objetivo, agrega, es lograr que los recursos se asignen de manera acertada y que las respuestas lleguen oportunamente a la ciudadanía.

No creo que estén dadas las condiciones para que pensemos en un modelo de gobernanza de nuestras ciudades distinto, o al menos muy distinto al que se ha venido manejando. Tampoco creo que vale la pena avanzar hacia un modelo de alcaldías menores donde, eventualmente, hay la elección de autoridades en determinadas jurisdicciones, que no necesariamente guardan una misma línea política con la autoridad mayor. Eso podría generar cierta limitación a la hora de coordinar proyectos”. Diego Cevallos
Gobernanza EC

Cevallos también pone sobre la mesa una de las principales dificultades para cualquier modelo de descentralización: los recursos no son ilimitados. “Si hablamos de recursos escasos, en realidad no sé si es que generando niveles de descentralización de gobierno adicional vamos a solventar, porque los recursos seguramente serán similares”, explica. Por ello, considera que el debate no debe centrarse únicamente en crear nuevas estructuras administrativas, sino en determinar cómo utilizar los recursos disponibles para generar desarrollo territorial mediante obra pública, proyectos sociales y servicios municipales.

Para Cevallos, las administraciones territoriales deben contar con herramientas suficientes para ejecutar proyectos y responder a las necesidades de sus comunidades. Pero, al mismo tiempo, esas decisiones deben estar vinculadas con la planificación general de la ciudad.

¿El modelo actual está caduco?

El urbanista Fernando Carrión tiene otra visión y considera que el modelo actual de gestión para grandes ciudades como Quito y Guayaquil está caduco y necesita una modernización. Su argumento parte de la realidad de que las ciudades crecieron mucho más allá de la estructura institucional diseñada para administrarlas.

Carrión es particularmente crítico con el funcionamiento de las administraciones zonales en la capital. Considera que no tienen suficiente capacidad para tomar decisiones ni para ejecutar los recursos que requieren sus territorios. “El modelo de Quito es un desastre”, sostiene, al cuestionar una estructura municipal que se caracteriza por la dispersión de funciones y una baja capacidad de ejecución.

Como precisión de Carrión, Quito cuenta con 12 empresas municipales, pero solo una logra autofinanciarse. A esto se suman las 10 administraciones zonales, cuya capacidad de gasto de inversión es reducida y la ejecución presupuestaria, en varios casos, no llega al 50%. La estructura se completa con secretarías y fundaciones que también intervienen en distintos ámbitos de la gestión municipal.

En comparación con otras urbes de la región, como Lima, Ciudad de México o Bogotá, la capital y Guayaquil son pequeñas, así que fragmentarlas no es la mejor opción. Se entiende que parroquias rurales busquen una reivindicación mediante la descentralización, pero no es la salida. Lo que sí es cierto es que el modelo de gobernanza actual perdió vigencia y es necesario actualizarlo y modernizarlo. En Quito, por ejemplo, es urgente el debate sobre el Estatuto Autonómico”. Fernando Carrión
Urbanista

El problema, afirma, se vuelve más evidente en áreas complejas como la movilidad y el transporte. Para gestionar ese sector existen siete instituciones, dice Carrión, lo que genera una estructura en la que varias entidades replican funciones.

El resultado, desde esta perspectiva, es una administración fragmentada, con múltiples instituciones, pero con poca capacidad de decisión en los territorios.

Frente a este escenario, el urbanista plantea retomar el debate sobre el Estatuto Autonómico de Quito. Una de las ventajas de su aprobación, menciona Carrión, es que permitiría establecer con mayor claridad las competencias y capacidades económicas de las distintas instancias, además de definir instituciones sublocales o submunicipales y sus atribuciones.

El Estatuto también podría modificar la forma en que se designan, por ejemplo, los administradores zonales.

Un debate que va más allá de tener más alcaldes

Tanto Cevallos como Carrión coinciden en que la solución no pasa por replicar mecánicamente modelos aplicados en otras ciudades. Cada territorio tiene dinámicas, necesidades y particularidades propias. El debate, entonces, no es simplemente si Ecuador necesita más alcaldes, sino cómo distribuir mejor las competencias, acercar las decisiones a los ciudadanos y, al mismo tiempo, mantener una visión integral de ciudades que ya funcionan más allá de sus límites administrativos.

El costo de crecer por partes en Guayaquil 

Para el arquitecto Felipe Espinoza, Guayaquil supera los 840.000 vehículos y la congestión genera pérdidas cercanas a $1.000 millones al año. El crecimiento acelerado de Daule, Samborondón y Durán, sin una expansión proporcional de las vías, agrava el problema.

El crecimiento de un cantón también impacta a los vecinos: nuevos proyectos habitacionales aumentan la presión sobre vías que conectan los distintos territorios. Para Espinoza, esto evidencia el costo de planificar por separado ciudades que en la práctica funcionan como una sola área metropolitana.

Su propuesta es un Plan Metropolitano al 2050, que coordine a los cuatro cantones en movilidad, infraestructura y expansión urbana.

Bogotá dividió su territorio para gobernar: la experiencia de Suba

Cuando Bogotá se acercaba a los cuatro millones de habitantes, Colombia tomó una decisión para enfrentar el crecimiento de su capital: dividirla política y administrativamente para acercar el gobierno a sus territorios. 

Tras una reforma constitucional de 1991, la ciudad fue dividida en 20 localidades. Desde 1993, cada una cuenta con un alcalde local y una Junta Administradora Local, encargada de ejercer vigilancia y control político.

El modelo también asigna recursos directamente a los territorios. El porcentaje del presupuesto de Bogotá destinado a las localidades pasó del 10 % al 12 % en 2020. Para 2026, cerca de 3 billones de pesos colombianos (100 millones de dólares) se distribuyen entre las 20 localidades, según variables como población, necesidades básicas insatisfechas y condiciones económicas. 

César Salamanca, alcalde de la localidad de Suba, dice que el modelo de descentralización funciona, pero uno de los problemas que identifica es el tamaño de las localidades, que considera desigual. 

Mientras Suba tiene 1’800.000 habitantes, hay zonas con apenas 40.000 o 70.000, otras con 300.000 y algunas que superan los 800.000 habitantes. Todas cuentan, sin embargo, con una estructura administrativa similar.

“Con los mismos elementos administrativos no es posible administrar territorios tan diferentes”, sostiene Salamanca. El presupuesto limitado para una población tan grande es otro de los problemas. Suba recibe cerca de $50 millones.